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Le SERVICE PUBLIC EN QUESTION :

Entre universalité et contingences

Devant la remise en question actuelle du Service public, c’est sa conception même qui doit tout d’abord être réexaminée à la lumière de l’intérêt général porté par les valeurs universelles qui le sous-tendent et à celle des missions qui lui sont données par les pouvoirs publics (A).

C’est ensuite dans l’application des principes fondateurs du Service public, comme l’égalité, la continuité et l’adaptabilité définis par le droit administratif, que pourra s’apprécier sa place clé et sa fonction déterminante au service des besoins individuels et collectifs dont la satisfaction est nécessaire à toute cohésion sociale (B).

Les fragilités du Service public en France apparaissent actuellement de façon plus criante face à la situation d’urgence sanitaire révélatrice de ses insuffisances et suite aux récentes réformes de la Fonction publique qui sont venues opérer un« dé-tricotage » du statut.

d’une population donnée tour à tour qualifiés d’élémentaires, d’essentiels ou de vitaux sachant qu’ils sont non seulement de nature matérielle mais aussi de nature immatérielle souvent secondarisée sinon ignorée. Selon les réponses apportées par les états et les collectivités en terme de choix politiques démocratiques ou non et de moyens mis en œuvre, apparaissent différentes conceptions et gradations du service public se situant entre les deux pôles suivants : d’un côté le service est légitimé dans son organisation et ses missions par la poursuite de l’intérêt général fondé sur des valeurs universelles privilégiant le bien public et exigeant une action publique à la hauteur de l’enjeu ; à l’opposé le service est subordonné aux contingences économiques des lieux et du moment, privilégiant la sphère des intérêts privés et interdisant tout empiètement de l’intervention publique cantonnée à un domaine d’intérêt général le plus réduit au plus petit dénominateur commun.

Ainsi, la situation du service public s’avère être très dépendante de la diversité des politiques publiques et des choix des missions d’intérêt général qui légitiment et motivent la mise en œuvre des moyens et des services correspondants.

D’où la question de savoir tout d’abord ce qu’il faut entendre par intérêt général : la définition de la notion et de son contenu vont en effet conditionner la mise œuvre des services publics aptes à satisfaire les besoins reconnus d’intérêt général. Ensuite, dans le contexte actuel divers et cacophonique des États souverains, existe-t-il une vérité universelle qui s’imposerait naturellement et juridiquement à toute politique d’intervention publique fondée sur une définition commune de l’intérêt général ?

1a - Le Conseil d’État donne la définition républicaine et démocratique suivante de l’intérêt général : « L’intérêt général, qui exige le dépassement des intérêts particuliers, est d’abord, dans cette perspective, l’expression de la volonté générale, ce qui confère à l’État la mission de poursuivre des fins qui s’imposent à l’ensemble des individus, par-delà leurs intérêts particuliers » (Conseil d’État, Réflexion sur l’intérêt général, Rapport public 1999).

La notion d’intérêt général inclut nécessairement les besoins fondamentaux traduits en droits de l’homme et en droits politiques, économiques et sociaux de protection et de développement reconnus aux plans international, européen et national : santé, sécurité, éducation, culture, environnement, travail, logement, alimentation, communications. Ces besoins d’intérêt général sont de fait en constante évolution soit en intensité soit dans de nouveaux domaines : ce qui à la fois exige et légitime l’adaptation de l’action publique comme en matière de lutte contre le réchauffement climatique, d’investissement dans les infrastructures et les réseaux de communication ou de revitalisation des territoires et des quartiers oubliés.

Le champ de l’intérêt général est en réalité plus large que celui du service public ; ce qui veut dire que les citoyens, le secteur privé des particuliers et des entreprises ont une implication et une responsabilité propres dans la poursuite de l’intérêt général : ce n’est qu’en cas de carence de l’initiative privée que les pouvoirs publics, les collectivités et les administrations seront autorisés à intervenir directement pour la satisfaction des besoins des populations concernées, comme en matière de relance et de gestion des activités économiques jugées nécessaires dans les zones en difficulté ou désertifiées.

2a - Ces besoins d’intérêt général ont pour la plupart été traduits en droits exigibles : la constitution Française reconnaît, entre autres, le droit pour tous au travail, à la sécurité sociale et« à un environnement équilibré et respectueux de la santé » ;mais c’est à la loi, expression de la volonté générale, qu’il incombe principalement de définir l'intérêt général qui motive l’intervention de l’État et des collectivités sous le contrôle du juge administratif, par la création et la gestion directe ou par délégation des services publics. Cette exigence constitutionnelle et législative crée en définitive une obligation juridique à la charge des pouvoirs publics et de la société en général qui doit en principe s’interpréter comme une obligation de résultat ; alors que de leur côté les législations d’essence exclusivement libérale reconnaissent à tous l’exercice de ces droits mais avec les seules ressources individuelles de chacun :dans cette conception du droit et de l’intérêt général qui exclut entre autres le domaine de la santé des missions de service public, se soigne qui le peut en fonction de ses moyens en contradiction avec les valeurs universelles de solidarité et de secours.

C’est dans les pays développés en situation de crise mais aussi et encore plus dans les pays émergents en état d’urgence permanente qu’apparaît avec davantage d’acuité la nécessité absolue du besoin  d’État et de Services public. 

En réalité, la mise en œuvre de ces droits exigibles se traduit par une tension constante des politiques publiques vers un résultat affiché mais avec des objectifs réajustés et des moyens de service pas toujours à la mesure de la satisfaction des besoins identifiés, comme en matière de droit au travail ou de droit au logement.

Au-delà des contingences politiques, économiques et sociales, les populations sont en attente d’un socle commun d’actions d’intérêt général à valeur universelle qui devrait être non seulement la référence mais l’exigence de toutes nations : ces attentes de base sautent aux yeux comme une vérité incontournable, un bien commun de l’humanité, que chaque Etat ou collectivité se doit de traduire en termes de politiques publiques et de services certes diversifiés mais finalisés en vue du bien-être de tous.

Ainsi la correspondance ou les écarts entre les besoins d’intérêt général universellement reconnus et le niveau de satisfaction attendu de l’action publique devraient permettre d’apprécier la qualité et l’efficacité des services publics mais aussi leurs absences, leurs carences et leurs dérives éventuelles.    

d’un côté les services de santé publique se sont trouvés grandement défaillants face aux besoins de la population en situation de crise sanitaire et d’un autre côté c’est le sens du service, la compétence et le sur-engagement des personnels de santé qui ont permis de pallier les carences des établissements de soin et plus généralement du système de santé ; ainsi service public de santé coordonné avec les autres services, dont la défense et les transports publics, ont pu continuer de remplir l’objectif de soins égal pour tous et plus communément de garder la tête hors de l’eau : ce constat avec les multiples signes avant-coureurs démontre que la situation n’est plus tenable à court terme et exige donc que soit repensé de façon générale l’offre de service public et pas uniquement celui de la santé, son organisation et ses moyens sur les bases retrouvées du droit public qui avaient tendance à être relégué au musée des antiquités sous couvert de modernité et d’efficacité !

En effet les politiques de réduction systématique des budget publics engagées par une  succession de réformes ont eu pour effet  un démantèlement  progressif des services publics : la Réforme générale des politiques publiques (RGPP) lancée en 2007 par la loi Fillon et la Modernisation de l’action publique (MAP) poursuivie en  2012 sous la présidence de François Hollande visaient le double objectif contradictoire de la baisse drastique les dépenses publiques et de l’amélioration des politiques publiques : d’où les répercussions inévitables sur l’offre et la qualité des services par la réduction du nombre de fonctionnaires dans des secteurs clés comme la santé, l’éducation, la police,  la justice ou l’équipement ; mais en plus le phénomène a été renforcé par la tendance à la privatisation des modes de gestion internes des administrations et des établissements publics, des activités publiques comme les aéroports et même du statut des agents publics largement ouvert à la contractualisation à durée déterminée. 

Le Service public est par définition une activité exercée par une collectivité publique en vue de donner satisfaction à un besoin d’intérêt général ; sa finalité est le service à rendre au public par le développement d’activités adaptées à ses besoins et par une organisation disposant des personnels et des moyens matériels nécessaires ; ainsi la notion de service public s’identifie à la fois par la mission d’intérêt général poursuivie et par l’organisation publique spécifique mise en place : c’est à la fois l’aspect fonctionnel et l’aspect organique du Service public selon les termes du droit public qui vont marquer les niveaux de reconnaissance et d’importance donnés au Service public.

Les caractéristiques du Service public sont ainsi de plusieurs ordres : tout d’abord ses activités présentent une grande diversité et doivent relever de l’intérêt général et non d’intérêts particuliers. Ensuite s’appliquent à lui des principes fondamentaux qui garantissent le respect de sa finalité au service exclusif du public directement (santé, éducation…) ou indirectement (défense, diplomatie… réseau ferré, réseau électrique…). Sa gestion doit être publique ou du moins sous contrôle de l’autorité publique. Enfin ses missions sont assurées par des agents publics relevant de la Fonction publique sauf en cas de délégation à un organisme privé ou semi-public.

1c - La classification des missions de service public est marquée par une grande diversité : activités de souveraineté (justice, police, défense, impôts), activités structurantes (voies ferrées, canaux, réseaux, environnement…) et activités de prestation ouvertes directement au public (santé, éducation, culture, transports, télécommunications, courrier, énergie…). La création d’un service public qui doit correspondre à la satisfaction d’un besoin d’intérêt général va donc dépendre de la décision politique de la collectivité publique au niveau national, régional ou local qui va évaluer les besoins et dégager sur ses ressources les moyens et les personnels nécessaires ; or la notion d’intérêt général comme il a été vu plus haut est plus large et évolutive : elle n’est pas le monopole de l’État ou des collectivités (ex. de l’initiative privée intervenant en cas de carence ou en complément  de l’initiative publique, ex. du télé-thon, des restos du cœur…); elle peut même dans certains cas être en contradiction avec certains projets et actions menées dans le cadre d’un service public comme en matière d’environnement (projet de nouvel aéroport de Nantes, projet du barrage de Sivens…).

2c -Plusieurs principes de droit public régissent l’organisation et le fonctionnement des services publics :

Le principe de continuité (santé, transports publics, usage de la voirie, déneigement…) vise à assurer la satisfaction de besoins fondamentaux comme la liberté d’aller et venir ou la libre circulation, et même vitaux comme le droit à la santé et le droit à la sécurité des biens et des personnes  ; il se heurte parfois au droit de grève reconnu constitutionnellement de façon non absolu et qui a fait l’objet de restrictions législatives limités à certains services (Défense, police), professions (contrôleurs aériens) et secteurs d’activité (Hôpitaux, transports publics).

Le principe de mutabilité ou d’adaptation non seulement autorise mais oblige le service public à agir en réponse à l’évolution des besoins de la population (aménagements pour les activités de plein air et de loisir, réimplantation des services publics en zones défavorisées), à la demande des besoins nouveaux ou à la compensation d’une carence de l’initiative privée (organisation des services de santé polyvalents en milieu rural ou dans les quartiers difficiles pour faire face aux déserts médicaux, généralisation de l’accès au numérique pour en combattre la fracture territoriale et sociale…).

Le principe d’égalité impose l’accès au service public de tous sans discrimination ; tel est le cas des soins apportés à toutes personnes sans considération de leurs moyens ni de leur origine : en situation de crise sanitaire ce principe prend toute son importance en comparaison avec le système de santé d’autres pays dont celui des USA qui ne relève pas du service public mais de l’initiative privée, de l’assurance privée et de l’hôpital entreprise privée, ce qui entraîne pour une part importante de la population un coût assurantiel exorbitant et par voie de conséquences un défaut de soin par défaut d’une bonne assurance.

Le principe de neutralité doublé des principes d’impartialité et de laïcité a pour effet d’éviter toutes formes de privilèges et de favoritisme dans les interventions et les utilisations du service ainsi que le respect mutuel des opinions et des croyances des personnels et des usagers (dans le service public d’éducation c’est en vertu de ce principe qu’il est fait interdiction du port de signes religieux ostentatoires marquant un comportement de prosélytisme).

Enfin le principe de gratuité n’est pas un principe général s’appliquant à tous les services ; seuls sont visés les services obligatoires et de toutes façons il ne doit pas limiter le niveau de qualité ni l’accessibilité du service rendu : ce principe ne concerne donc au sens strict que les services régaliens comme les services de police ou les services de secours (SAMU, Secours en mer ou en montagne) ou de sécurité et d’incendie (Service départemental d’incendie et de secours SDIS). Mais pour les autres services, la tarification de la prestation doit être fonction de son coût réel sans recherche systématique de bénéfice ou de profit ; il doit prendre en compte la situation sociale défavorisée de certains publics (cantines scolaires et restaurants universitaires), ce qui parfois ne va pas sans contradiction en cas de délégation ou de concession du service à une entreprise privée ou même à une société d’économie mixte (sociétés d’autoroute avec le problème des péages).

3c - La gestion des services publics peut prendre des formes très variées selon leur nature administrative, marchande et non marchande.

- D’une part les services publics dits administratifs incluant les services sociaux ne peuvent faire l’objet que d’une gestion publique ; soit ils sont gérés directement par l’Etat et ses différents ministères ou une collectivité territoriale, soit par un établissement public administratif (EPA) : une Université ou une Agence publique comme celle du Défenseur des droits.

- D’autre part, les autres services publics, à caractère marchand (industriels ou commerciaux : eau potable, transports publics, espace, communications …) ou à caractère non marchand (Hôpital, Bases de loisir, Maisons de la culture, …), peuvent au choix de la collectivité être gérés soit directement (Régie municipale de gestion de l’eau), soit par un établissement public (établissement public industriel et commercial- EPIC- comme le CNES, la RATP, ou une régie personnalisée communale ou intercommunale d’exploitation de remontées mécaniques), soit par une délégation ou une concession à une entreprise publique (Sociétés d’économie mixte  d’exploitation des autoroutes ou des aéroports) ou à une entreprise privée (concession du service des eaux à une entreprise privée) ou à une association (associations culturelles, socioéducatives, d’éducation spécialisée, caritatives, humanitaires d’animation locale …). 

4c - Enfin les missions de service public doivent être exécutées par des agents publics en principe relevant du Statut de la fonction publique.

Est fonctionnaire, selon le Statut de la fonction publique et la jurisprudence administrative, la personne « investie d’un emploi permanent dans le cadre d’un service public » et titularisée dans un grade de la hiérarchie administrative.  Le fonctionnaire est ainsi dans une situation statutaire et règlementaire différente de celle du salarié sous contrat de travail (recrutement, carrière, rémunération, formation professionnelle, droits collectifs, droits sociaux, droits et obligations individuels, discipline) ; ce statut lui garantit en principe l’emploi permanent bien que soit possible la révocation, le licenciement et la non-réaffectation du fonctionnaire à la suite de son placement en « réorientation professionnelle » suite à un restructuration de son service (loi du 3 août 2009).

Les garanties statutaires du fonctionnaire sont motivées par les exigences propres au Service public : la continuité du Service public exige une disponibilité permanente et exclusive de l’activité et de la compétence du fonctionnaire et cela d’autant plus en situation de crise qui met en évidence tout l’intérêt du service et sa reconnaissance unanime par les décideurs et le public ; de plus en vue de garantir le niveau et l’efficacité du service rendu, l’exécution des décisions de l’autorité administrative impose statutairement au fonctionnaire le principe de hiérarchie et le respect des ordres donnés sauf le cas d’ordre illégaux et contraires à l’ordre public.

Ce principe qui consiste à confier l’exécution des missions de service public à des agents présentant les garanties du statut de la fonction publique est largement battu en brèche par la réforme statutaire d’une part et d’autre part le recours croissant au bénévolat pour répondre aux carences des services principalement dans le domaine social.

- D’une part, les dispositions législatives qui tendaient à stabiliser les emplois de contractuels de la fonction publique par l’intégration ont été remises en cause par la loi du 6 août 2019 qui a ouvert largement le champ de la contractualisation, et par là de la précarisation, devenue une des voies normales de recrutement alors qu’elle n’était avant qu’une voie dérogatoire (bien que quantitativement importante les contractuels représentant une proportion de 20 % des emplois publics dans les 3 fonctions publiques de l’État, des Collectivités territoriales et des Hôpitaux). Pour limiter les effets de cette brèche ouverte, devra donc être particulièrement suivie et discutée la Ligne directrice de gestion (LDG) prévue par la même loi qui va définir la politique prévisionnelle des agents publics.

- D’autre part, le concours bénévole ou volontaire de particuliers et d’associations au service public change de perspective : cette participation a toujours eu un caractère éducatif et civique quand l’intervention se situait en complémentarité du service pour en améliorer la proximité et la qualité(collaborateurs bénévoles de l’éducation, pompiers volontaires, bénévoles de la croix rouge …) ; mais la tendance actuelle est de voir l’intervention associative et bénévole obligée d’intervenir au-delà de ses objectifs et de ses moyens pour se substituer au service public défaillant ou même parfois absent face à la demande croissante de publics en difficulté (Médecins du monde, Resto du cœur …).

1d - C’est tout d’abord le point positif qu’indépendamment des défaillances du système, ce sont les valeurs humaines universelles de la protection de la vie et de la santé de tous, donc l’intérêt général et le service du public, qui ont été placés en priorité « quoiqu’il en coûte » devant les intérêts exclusivement économiques et financiers, à la différence de la Grande –Bretagne au début de la pandémie, des USA ou du Brésil.

2d - Ensuite c’est l’implication exceptionnelle et le sens du service des agents publics avec le concours de ceux du secteur libéral qui a permis au Service public défaillant en terme de moyens de ne pas sombrer et d’assurer au bénéfice de tous publics le respect des principes généraux d’égalité et de continuité.

3d - Enfin ce sera aussi l’occasion pour les pouvoirs publics de repenser non seulement la finalité et la gestion du service de santé publique mais aussi celles des autre services publics qui subissent la même dérive de réduction de moyens et de privatisation rampante peut être moins visible de l’extérieur mais fortement ressentie par les agents (Transports, Services de secours, Police …) : en effet le service public ne peut se gérer dans sa totalité comme une entreprise privée (au management  dans certains cas lui-même contestable) avec business-plan, flux tendu et « optimisation » maximale des moyens de production et des personnels pour un maximum de profit ; nous avons vu le résultat ; il est encore temps de redresser la barre du Service public pour lui permettre à la fois d’assurer pour tous la qualité des services rendus au long cours et de faire face aux tempêtes présentes et à venir.